GROUPES DE PRESSION

GROUPES DE PRESSION

L’étude scientifique des systèmes politiques a traversé, historiquement, trois grandes phases. On les a d’abord étudiés en se plaçant au point de vue des institutions et en analysant leur mode de fonctionnement; cette approche des phénomènes politiques relève, d’une part, d’une perspective juridique et normative, qui accorde une priorité aux superstructures et, d’autre part, d’une perspective mécaniciste, qui envisage un système social à la manière d’un système mécanique, dont les lois de fonctionnement sont données avec le schéma de montage. L’analyse institutionnelle se rattache à une tradition fort ancienne et trouve ses origines dans un contexte culturel où la science politique n’était pas encore nettement distinguée de la philosophie politique.

Depuis le début du siècle, avec l’apparition des nouvelles sciences humaines, surtout de la sociologie, l’attention s’est portée de plus en plus vers l’étude des faits qui sont sous-jacents aux institutions. On a fait remarquer, par exemple, que des institutions très voisines peuvent recouvrir des réalités très différentes selon la nature et le rôle des partis qui, dans les États modernes, sont les porteurs effectifs du pouvoir politique. Aussi a-t-on orienté l’étude de la vie politique vers l’étude des partis, des interactions entre partis et systèmes institutionnels, des différents types de configurations politiques (systèmes à parti unique, à deux ou à plusieurs partis).

Assez rapidement cependant, on s’est aperçu que les partis ne sont pas les seuls groupements qui entrent dans le processus politique et donnent à un système institutionnel sa vraie figure et qu’il faut tenir compte d’autres groupements, qui représentent des intérêts sectoriels (éventuellement portés par des groupes numériquement très nombreux ou stratégiquement très puissants) et qui, dans le contexte de la société industrielle, jouent un rôle important, sinon décisif, dans le fonctionnement de l’appareil politique. On a donné à ces groupements, pour les distinguer des partis, le nom de «groupes de pression» ou de «groupes d’intérêts»; on a voulu indiquer ainsi soit qu’ils agissent sur les porteurs du pouvoir politique en exerçant une action comparable à la pression exercée par un fluide sur un organe mécanique, soit qu’ils représentent des intérêts et s’efforcent de les faire prévaloir, tant à l’égard de l’État qu’à l’égard des autres groupes.

Le terme de «pression» a été employé pour la première fois dans le vocabulaire scientifique par Peter Odegard dans une thèse de doctorat consacrée à la ligue antialcoolique aux États-Unis (Pressure Politics: the Story of the Antisaloon League , 1928). Aux États-Unis, on utilise parfois le terme lobby , qui signifie littéralement «couloir» et désigne, par dérivation, le type de pression qui consiste à agir sur les parlementaires individuellement (dans les couloirs des assemblées) et, de façon plus générale, à tenter d’influencer de façon directe les organes de l’exécutif ou du législatif, par exemple par communication d’informations. Ce terme a cependant une connotation relativement péjorative. Dans le contexte scientifique, les auteurs de langue anglaise utilisent soit pressure groups soit, de plus en plus, interest groups. En français, on a suggéré l’expression «groupes d’influence ». Mais la plupart des auteurs parlent de «groupes de pression». En allemand, on utilise les expressions Interessenverbände ou Interessengruppen.

On pourrait dire qu’un groupe de pression est une association qui est porteuse de certaines attitudes communes, de certains intérêts spécifiques et de certains buts sociaux, et qui développe une action en vue de réaliser ses buts, principalement en exerçant, médiatement ou immédiatement, certaines pressions sur les instances qui sont dépositaires de la puissance publique.

La partie de la science politique qui étudie les groupes de pression se donne pour tâche d’identifier les groupes, d’en établir une typologie, d’en analyser les caractéristiques internes, d’examiner les modalités selon lesquelles s’exerce leur action, d’élucider leurs interactions mutuelles ainsi que leurs interactions avec les partis et avec les différentes instances du pouvoir, enfin de mettre en évidence les effets qui résultent de leurs actions au niveau du processus politique global.

Approche empirique et théorie

L’étude scientifique des groupes de pression doit évidemment prendre une forme empirique, en ce sens qu’elle doit s’efforcer de découvrir les modalités réelles selon lesquelles opèrent les groupes et de mettre en évidence leur influence effective sur le processus politique. Mais c’est seulement au moyen de concepts théoriques que l’on peut isoler, au sein de la réalité empirique, les aspects qui seront considérés comme pertinents, et interpréter les résultats des observations. Certes, une théorie ne peut jamais être prise pour une image de la réalité; c’est un instrument analytique qui permet d’organiser la connaissance et de faire progresser la recherche, et il est clair que cet instrument doit être soumis à critique et à révision à la lumière des informations mêmes qu’il permet de recueillir.

Il faut bien cependant, au moment où l’on entreprend une recherche, mettre en œuvre un cadre conceptuel, quitte à le remanier dans la suite. On se bornera ici à quelques indications suggérées par les recherches déjà faites et les problèmes posés par l’étude des systèmes politiques contemporains. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une théorie , c’est-à-dire d’un corps de propositions directement utilisables dans la recherche empirique, mais d’une sorte de schéma préalable dont pourrait s’inspirer l’élaboration d’une théorie proprement dite.

Les groupes de pression se situent dans le contexte du processus politique global. Ce processus se déroule dans un système de pouvoir où agissent certaines forces et qui subit l’influence d’un contexte culturel. C’est dans ce cadre qu’on peut étudier l’action des groupes et l’incidence de celle-ci sur l’intérêt général (ce qui conduit au problème des valeurs dans la vie politique).

Le système du pouvoir

D’une manière générale, on pourrait dire que le pouvoir est la capacité que détient un individu de prendre des décisions qui lient de façon effective d’autres individus. L’existence d’un pouvoir implique donc qu’il y ait des mécanismes par l’intermédiaire desquels les décisions prises deviennent réellement agissantes; autrement dit, il n’y a de réalité du pouvoir que dans un cadre institutionnel. Mais l’institution comme telle n’est qu’une forme. Une position dans un système institutionnel ne confère pas automatiquement un caractère efficace aux décisions prises. Il faut donc distinguer l’aspect formel du pouvoir, déterminé par les règles institutionnelles, et son effectivité.

Le système institutionnel et son effectivité

On pourra se représenter le cadre institutionnel comme un système de «places» hiérarchisées, qui figurent différentes fonctions de pouvoir. À ce système sont associés des mécanismes de désignation, des mécanismes de contrôle (destinés à assurer la stabilité du système), des procédures de décision et des procédures d’exécution.

Par ailleurs, pour analyser l’effectivité du pouvoir, il sera utile d’y distinguer deux aspects: un aspect potentiel et un aspect actuel. Le pouvoir ne se manifeste de façon visible qu’à l’occasion de certains actes, mais il ne se réduit pas purement et simplement à un ensemble d’actes. Il faudra montrer, d’une part, comment le potentiel de pouvoir se distribue et, d’autre part, comment les actes de décision s’enchaînent et se déterminent mutuellement. On pourrait recourir pour cela à une représentation en deux plans: le plan des potentiels et le plan des actions.

Le plan des potentiels est fait d’un ensemble de points ou de positions possibles, exprimables en termes de pouvoir, auxquelles les individus peuvent accéder et entre lesquelles ils sont répartis. Chacune de ces positions est porteuse d’un certain potentiel de pouvoir. À ce potentiel on peut, en principe, associer une mesure, ce qui permet de donner un sens quantitatif à la notion. Le potentiel en chaque position est variable, et il y a des liaisons entre elles qui déterminent la manière dont les potentiels s’influencent réciproquement et s’organisent, à chaque moment, en une certaine configuration d’ensemble. Ces liaisons peuvent elles-mêmes varier au cours du temps. On pourra avoir des configurations du type «diffusion», où les potentiels tendent à s’égaliser, et des configurations du type « concentration », où les potentiels prennent des valeurs très élevées en quelques points et, corrélativement, des valeurs très basses partout ailleurs. L’évolution du système des potentiels peut aller dans le sens de la diffusion ou dans le sens de la concentration. Il n’y a évidemment de système de pouvoir, à proprement parler, que dans la mesure où la configuration des potentiels a un degré relativement élevé de concentration.

Le plan des actions est également fait d’un ensemble de points, correspondant de façon biunivoque à ceux du plan des potentiels. À chacun de ces points peuvent être associées des actions, plus exactement des décisions. Pour décrire ce qui se fait à ce niveau, il est commode de considérer le temps comme formé d’une suite de moments discontinus. À chacun de ces moments, des décisions peuvent apparaître en n’importe quel point. Entre les points, il y a des liaisons, de telle sorte qu’une décision ne peut apparaître en un point à un instant déterminé que si certaines décisions sont apparues en d’autres points à des instants antérieurs et que, d’autre part, une décision apparaissant en un point à un moment déterminé engendre d’autres décisions en d’autres points à des instants ultérieurs. Ainsi se constituent (dans le temps) des chaînes de décisions, qui peuvent du reste comporter des cycles.

Liaisons entre les potentiels, les actions et les institutions

D’autre part, il y a des liaisons entre le plan des potentiels et le plan des actions: une décision d’un type donné ne peut apparaître à un moment donné en un point du plan des actions que si un potentiel suffisamment élevé existe à ce moment au point correspondant du plan des potentiels. Corrélativement, une décision en un point peut modifier le potentiel au point correspondant et, par voie de conséquence (par l’intermédiaire des liaisons qui existent au plan des potentiels), modifier une portion plus ou moins étendue de la configuration des potentiels.

Par ailleurs, le plan des potentiels se projette dans le système institutionnel: c’est en fonction de la configuration des potentiels que s’effectue la répartition des individus dans les postes de pouvoir prévus par les institutions et que, d’autre part, les individus qui occupent ces postes ont, à l’intérieur de ceux-ci, une capacité d’action effective qui est mesurée par le potentiel qui les représente sur le plan des potentiels. Comme on le verra, le système institutionnel contribue de son côté à déterminer la configuration des potentiels.

Il y a évidemment aussi une liaison entre le système institutionnel et le plan des actions: le type de décision qu’un individu peut prendre est déterminé sans doute par son potentiel effectif de pouvoir, mais aussi par la place qu’il occupe dans le système institutionnel (et plus exactement par rapport aux mécanismes de décision de ce système).

Un des problèmes les plus importants concerne la formation du plan des potentiels et sa dynamique propre. Il consiste à se demander, en somme, comment s’opère la concentration du pouvoir en certains points, ou positions possibles dans le système du pouvoir. On pourrait distinguer, dans le «potentiel» de pouvoir, deux composantes, l’une virtuelle, l’autre institutionnelle. La composante virtuelle constitue la «base» du pouvoir, la composante institutionnelle sa légitimation. La base du pouvoir semble pouvoir consister soit dans un consentement, soit dans un avantage stratégique comparatif.

Le consentement représente le phénomène primaire de la concentration: il constitue comme un écoulement du potentiel, dans une région plus ou moins étendue, vers un point privilégié. Il peut revêtir différentes formes: adhésion à un chef charismatique, accepté en raison de certaines qualités personnelles; délégation d’autorité à un représentant ou à un leader en lequel on reconnaît ses propres conceptions et ses propres idéaux ou bien dont on juge l’action utile à ses propres intérêts; acceptation tacite des initiatives prises par tel ou tel individu; acceptation d’une contrainte jugée telle qu’elle ne justifie pas ou rend trop risquée la révolte. Le consentement peut donc avoir un aspect positif ou un aspect négatif (absence d’opposition ouverte). Il faut remarquer qu’un pouvoir doit toujours être en mesure de s’appuyer au moins en partie sur un consentement positif: même quand il utilise la contrainte, il doit bien faire appel au soutien actif d’un groupe d’individus suffisamment nombreux.

L’avantage stratégique comparatif est l’avantage que procure à un individu, du point de vue de la compétition pour le pouvoir, sa situation par rapport à la maîtrise d’un certain savoir-faire (technique ou autre), à la possession de certaines informations ou au contrôle de certaines décisions de nature non strictement politique. Ainsi un individu peut détenir un certain potentiel de pouvoir (dans la sphère politique) parce qu’il possède des compétences particulières d’ordre scientifico-technique ou certaines qualités significatives dans l’ordre politique (habileté oratoire ou diplomatie, par exemple), ou bien encore parce qu’il a un accès privilégié à certaines informations, ou bien parce qu’il peut agir de façon efficace sur les facteurs économiques ou sur les moyens de diffusion, ou au sein des groupes ou des mouvements qui ont une influence directe sur les facteurs idéologiques (groupes culturels, religieux, philosophiques).

La composante institutionnelle donne au pouvoir sa forme, en organisant des fonctions de pouvoir, et en même temps sa légitimation, en l’inscrivant dans un système de règles qui est censé exprimer la volonté collective et en lequel celle-ci se reconnaît en fait, au moins implicitement, aussi longtemps qu’elle ne conteste pas le système de façon massive. La composante institutionnelle, étant de nature formelle, a une certaine autonomie, et la manière dont elle répartit les individus entre les postes de pouvoir contribue à constituer la configuration des potentiels: l’institution, bien qu’elle ne soit en un sens qu’une expression des rapports réels qui se nouent au niveau de la base du pouvoir, se sépare dans une certaine mesure de celle-ci et introduit des effets propres de domination. Il en résulte que le seul fait, pour un individu, de détenir un poste de pouvoir constitue un avantage stratégique qui contribue à déterminer son potentiel de pouvoir.

La dynamique du pouvoir

Cette représentation à trois dimensions – système institutionnel, réseau des actions, plan des potentiels – fournit un cadre commode à l’étude de la dynamique du pouvoir. Celle-ci comporte deux aspects: d’une part, il faudra examiner comment la répartition réelle du pouvoir (donnée par le plan des potentiels) détermine le fonctionnement effectif du système institutionnel et, dans certaines circonstances, entraîne une modification de ce système, d’autre part, il faudra analyser les processus qui commandent la configuration des potentiels et son évolution au cours du temps. On peut envisager deux étapes dans l’analyse: la première sera de nature formelle et consistera à mettre en évidence les principaux mécanismes d’interaction entre les trois dimensions du système du pouvoir, la seconde sera de nature réelle et consistera à mettre en évidence les forces qui déterminent les interactions. Parmi les mécanismes formels, il faudra surtout retenir le transfert et l’action de renforcement.

Un individu investi d’un certain pouvoir peut utiliser ce pouvoir pour augmenter celui d’un autre, en lui apportant son consentement (transfert par délégation), ou bien pour conférer à un autre un pouvoir dont il ne disposait pas (transfert par participation). Le transfert fait en général intervenir à la fois le plan des potentiels et le système institutionnel. Le transfert par délégation peut donner à un individu la qualification voulue pour occuper un poste de pouvoir (par exemple dans le cas d’une élection); il peut aussi contribuer à donner à un poste de pouvoir son effectivité (cas d’un Premier ministre soutenu par un parti puissant). Grâce au transfert par participation, un individu peut être placé dans un poste de pouvoir en vertu du soutien d’un autre ou de plusieurs autres occupant des postes de pouvoir appropriés (cas de la nomination, de la cooptation, de la recommandation).

Dans l’étude des mécanismes de transfert, il faudra faire intervenir l’opinion, les partis, les groupes, l’appareil de l’État. L’opinion joue un rôle fort important, surtout par rapport à la base de consentement du pouvoir (dans un sens positif ou négatif). Les partis sont des groupements à vocation spécifiquement politique, qui portent un projet global et développent une stratégie visant à contrôler, partiellement ou totalement, l’appareil d’État, en vue de réaliser les fins collectives qu’ils proposent. Ils sont des instruments importants de transfert en ce sens qu’ils drainent le pouvoir en certains points de haut potentiel et, en tant que tels, jouent un rôle significatif dans la désignation des titulaires des postes de pouvoir. Les groupes autres que les partis réalisent des concentrations partielles de pouvoir qui peuvent être plus ou moins élevées selon l’ampleur des intérêts qu’ils représentent; par là, ils jouent un rôle important dans les phénomènes de transfert, tant au niveau des partis qu’au niveau de l’appareil d’État. Enfin, cet appareil luimême, bien qu’il soit, jusqu’à un certain point, le reflet des instances précédentes, réagit sur elles, en vertu des moyens qu’il met à la disposition de ceux qui l’occupent, et agit sur les bases du pouvoir, et par conséquent sur les mécanismes de transfert, par le biais de la composante institutionnelle.

L’action de renforcement est l’action qui vise les potentiels de pouvoir comme tels. Il faut distinguer les actions qui ont pour objet de rendre possibles d’autres actions et les actions qui ont pour objet de modifier la configuration des potentiels et de renforcer le potentiel en un ou plusieurs points. Les premières utilisent naturellement le plan des potentiels, et du reste aussi le système institutionnel, pour arriver à leurs fins. Les secondes visent les potentiels eux-mêmes et seulement de façon indirecte les actions futures qui pourront être entreprises à partir de positions de pouvoir plus fortes.

Les forces

L’étude de la dynamique réelle du pouvoir doit porter sur les forces qui sont sous-jacentes aux mécanismes formels d’interaction et déterminent en définitive le fonctionnement et l’évolution du système du pouvoir. Il serait peut-être utile de distinguer des forces internes et des forces externes.

Forces internes et forces externes

Les forces internes sont des déterminants qui sont engendrés par les tensions qui apparaissent à l’intérieur du système du pouvoir lui-même. Des tensions peuvent apparaître entre la base du pouvoir (en particulier la base de consentement) et la composante institutionnelle. Comme celle-ci provient du système institutionnel et que celui-ci a tendance à se rendre autonome, la composante institutionnelle peut, à certains moments, devenir plus forte que la composante virtuelle (la base), au point de conduire les détenteurs des postes de pouvoir à minimiser l’importance de cette composante, voire à la compromettre par des mesures qui ne seraient plus suffisamment expliquées ou qui apparaîtraient comme arbitraires, ou même injustes, aux yeux d’une partie de l’opinion. Un pouvoir n’existe jamais que «sous condition». Même s’il est très autoritaire, il a besoin d’un certain support. Dans la mesure où il veut assurer sa solidité institutionnelle, en se libérant le plus possible de son support, il risque de perdre son effectivité; et dans la mesure où il veut, au contraire, s’assurer de son support, il risque de ne pouvoir se stabiliser et de mettre en péril les objectifs qu’il prétendait poursuivre.

D’autre part, dans un système de pouvoir, il y a des mouvements de type intégrateur et des mouvements de type particularisant, et des tensions peuvent se développer entre ces deux espèces de mouvements. Les partis et les groupes qui représentent des intérêts très généraux auront tendance à unifier les projets sociaux et à réaliser de grandes concentrations de pouvoir. Mais par là même, ils risqueront de minimiser, voire de sacrifier, des intérêts partiels, qui réagiront en suscitant des groupes à vocation plus particulière dont l’action pourra, dans une certaine mesure, gêner ou même contrecarrer l’action des grandes formations.

Enfin, des tensions peuvent apparaître à la faveur des interactions entre opinion, groupes, partis, appareil d’État, dont on a vu qu’elles jouent un rôle essentiel dans les mécanismes de transfert. Ainsi l’existence même de ces mécanismes, qui n’ont qu’une signification formelle, entraîne l’apparition de forces réelles qui en alimentent partiellement le fonctionnement (par une sorte d’effet en retour).

Mais, à côté de ces forces internes, il y a les forces externes. Ici, il faudrait invoquer essentiellement l’intervention du système culturel et celle du système économique. Le système culturel semble jouer surtout un rôle médiateur; on y reviendra ci-dessous. Le système économique est l’instance sociale qui organise l’allocation des ressources disponibles, la production des biens et des services, leur circulation et leur répartition entre les membres de la collectivité. Or, ce système est le siège de phénomènes spécifiques de pouvoir qui ont leurs répercussions sur le système de pouvoir politique analysé ci-dessus. Les questions qui apparaissent déterminantes, à ce point de vue, concernent non l’aspect proprement technique de l’activité économique, mais le contrôle des facteurs stratégiques: mécanismes de collecte des ressources (constitution du capital, crédits de toute nature), instruments de production, forces de travail, mécanismes de distribution, formation de la demande (ici s’inscrit, par exemple, le rôle de la publicité). La situation qu’un individu occupe dans le processus économique, surtout à l’égard de la production, détermine l’accès qu’il peut avoir au contrôle de ces facteurs. Or les systèmes que nous connaissons sont tels que les positions sont antagonistes; il en résulte que le contrôle des facteurs décisifs est l’objet d’une lutte constante. La plupart des groupes qui interviennent dans les mécanismes de pression expriment les aspects divers de cette lutte.

Les groupes, les fonctions économiques et l’État

On pourrait décrire la situation en disant que les différentes fonctions abstraites qui représentent l’ensemble du processus économique (consommation, investissement, organisation) sont portées non par la collectivité comme telle mais par des groupes spécifiques dont chacun est lié de façon privilégiée à l’une de ces fonctions en raison de sa position dans le processus de production. Ainsi, les groupes industriels et financiers, qui contrôlent l’usage des instruments de production et la collecte des ressources, sont liés de façon privilégiée à la fonction d’investissement. Mais ils tentent d’agir sur la consommation en influençant la demande. Les groupes de travailleurs, de leur côté, qui n’ont pas accès au contrôle des instruments ni aux mécanismes collecteurs et qui s’efforcent d’agir par l’intermédiaire du facteur travail, sont porteurs, de façon privilégiée, de la fonction de consommation: leur action vise à améliorer la part des travailleurs dans le revenu. Mais, de plus en plus, ils orientent leur stratégie vers la fonction d’organisation (qui détermine les conditions de travail) et la fonction d’investissement, qui apparaît comme la fonction clef. Autrement dit, ils visent à conquérir le contrôle des instruments et des mécanismes collecteurs, que, de leur côté, les groupes industriels et financiers s’efforcent de conserver. Par ailleurs, les divers groupements professionnels défendent des intérêts sectoriels, et cela en général en vue de maintenir ou d’obtenir certains avantages comparatifs dans le réseau d’organisation des services.

Le fait le plus remarquable, du point de vue d’une théorie des groupes de pression, c’est que les différents groupes utilisent de plus en plus le détour de l’État pour atteindre leurs objectifs. Cela s’explique en partie par le rôle très important qu’a pris l’État moderne dans l’activité économique, en partie par le caractère relativement global des objectifs poursuivis par les groupes, par les plus importants en tout cas, et en partie par un développement naturel de la stratégie qui consiste à utiliser les mécanismes de décision les plus centraux, ceux qui sont liés précisément à l’appareil de l’État. Par ailleurs, les projets globaux portés par les partis concernent en grande partie l’organisation du système économique, et tout particulièrement les modalités du contrôle des facteurs déterminants. Ainsi ces projets eux-mêmes reflètent les tensions, voire les contradictions, qui se développent dans le système économique.

C’est donc à la fois par l’intermédiaire de l’action des groupes (au niveau des intérêts directement engagés) et par celui de l’action des partis (au niveau des projets globaux, des programmes gouvernementaux et de la stratégie politique comme telle) que les forces en provenance du système économique agissent sur le système du pouvoir et contribuent à déterminer la configuration des potentiels et celle du système institutionnel lui-même.

Le contexte culturel

Le jeu des forces qui commandent la dynamique du système du pouvoir est médiatisé en partie par le système culturel. Par ailleurs, ce système a une relative autonomie et par conséquent peut être lui-même à la source d’intérêts spécifiques et susciter des forces qui viendront composer avec les forces internes et avec celles qui proviennent du système économique.

Dans l’étude du système culturel, il faudrait tenir compte des représentations, des idéaux, des normes et des systèmes d’expression. Les représentations sont les ensembles de concepts et d’images au moyen desquels les individus et les groupes interprètent la totalité sociale, s’efforcent de comprendre leur propre situation et leurs propres possibilités à l’intérieur de cette totalité et construisent leur stratégie d’action. Ces représentations comportent une part plus ou moins élevée de rationalisation, mais s’appuient aussi en partie (dans des mesures qui peuvent être très variables) sur des éléments non rationalisés, qui sont de l’ordre de l’opinion ou de la croyance. Les idéaux correspondent aux éléments de finalisation de l’action; ils sont de l’ordre de la valeur, expriment une certaine vision de l’homme social et constituent une sorte d’anticipation de l’avenir. À ce titre, ils peuvent servir de guide aussi bien dans l’évaluation des situations concrètes que dans l’élaboration des stratégies. Les normes fixent le style de l’action; elles constituent le cadre axiologique qui prescrit certaines modalités d’action et en exclut d’autres, et commandent ainsi les attitudes concrètes. Les systèmes d’expression enfin (langues, systèmes symboliques, modes, etc.) servent de véhicules aux éléments précédents, mais ils ont aussi une existence par eux-mêmes et peuvent devenir l’enjeu de certains conflits.

Bien entendu, entre ces trois espèces de facteurs il y a des interactions complexes. Il faudra examiner comment ces facteurs peuvent intervenir par eux-mêmes, en tant que forces ou éléments déterminants dans la dynamique du pouvoir, comment, d’autre part, ils interagissent avec les autres forces pour les transformer finalement en formes concrètes d’action. Certains groupes sont porteurs d’intérêts issus directement du système culturel (par exemple, groupes de défense ou de promotion d’intérêts linguistiques). Par ailleurs, dans l’élaboration de ses objectifs, de ses stratégies à court et à long terme et de ses méthodes d’action, un parti ou un groupe, quels que soient les intérêts ou les forces qu’il représente, utilise un système de représentations, met en jeu des idéaux, se réfère à certaines normes, mobilise des instruments d’expression.

L’action des groupes

Dans le cadre global du système du pouvoir, on peut analyser l’action des groupes en étudiant comment ils déterminent leurs objectifs, comment ils interviennent dans les décisions, et comment se développent leurs interactions entre eux, avec les partis et avec l’appareil de l’État.

La détermination des objectifs d’un groupe dépend naturellement avant tout de la nature des intérêts qu’il représente, c’est-à-dire, en définitive, de la place qu’il occupe à la fois dans le système économique et dans le système du pouvoir (politique). Elle dépend aussi des facteurs culturels à partir desquels ce groupe interprète sa situation, se représente l’avenir social et fixe ses normes d’action. Elle dépend enfin des moyens sur lesquels le groupe peut compter pour développer son action. Ces moyens sont en partie internes (organisation, ressources, qualité des dirigeants, etc.) et en partie externes (capacité à fournir à l’opinion une «image» favorable, à obtenir le soutien d’autres groupes, à influencer un ou des partis, chemins d’accès aux centres du pouvoir, au niveau du législateur, de l’exécutif, ou de l’administration).

Les objectifs peuvent concerner des décisions particulières ou bien le système du pouvoir lui-même. Dans le premier cas, c’est surtout le plan des actions qui interviendra: il s’agira de déterminer les cheminements qui peuvent conduire efficacement à la décision souhaitée. Dans le second cas, c’est surtout le plan des potentiels qui sera en cause: il s’agira de modifier la répartition des potentiels, et cela soit en vue d’obtenir ultérieurement de façon plus sûre certaines décisions, soit en vue de changer les titulaires des postes de pouvoir, soit encore en vue de transformer le système institutionnel. Enfin, les objectifs peuvent avoir un caractère limité ou un caractère global.

L’étude des décisions se situera en ordre principal au plan des actions: il s’agit de comprendre comment s’effectue la propagation des actes, comment des initiatives prises en tel et tel point en suscitent d’autres, qui viennent soit les renforcer, soit les contrarier, et comment finalement se forme une décision à partir des pressions diverses qui se sont exercées sur les instances intéressées. L’explication à fournir devra, bien entendu, tenir compte des interactions entre le plan des actions, le plan des potentiels et le système institutionnel, et mettre en évidence les forces qui commandent ces interactions.

L’analyse des processus qui se déroulent au plan des potentiels, en particulier, devra faire intervenir l’étude des différentes formes d’interaction qui déterminent, en définitive, le potentiel de pouvoir dont bénéficient, à un moment donné, les représentants d’un groupe. Ici, il faudra distinguer les interactions entre groupes (coopération, antagonisme, concurrence non antagoniste, etc.), les interactions entre groupes et partis, et les interactions entre groupes et appareil d’État. Un groupe peut être intégré à un parti, éventuellement à plusieurs partis, soit en position de monopole, soit en concurrence avec d’autres. Il peut être en dehors de tout parti, mais avoir des relations privilégiées avec un parti, voire avec plusieurs. Il peut se trouver à la fois dans un parti et dans un organisme centralisateur ou fédératif qui coiffe ce parti. Il peut être dans un parti, mais en même temps en interaction avec d’autres, ou encore être intégré à un ou plusieurs organismes fédératifs et être lié par son (ou leur) intermédiaire à un ou à plusieurs partis. Chaque type de situation donne lieu à un mode particulier d’interaction qui peut, selon les cas, donner au groupe un grand potentiel de pouvoir ou au contraire en faire un simple instrument de transfert au service d’un autre centre. L’étude des interactions entre les groupes et l’appareil d’État portera surtout sur la détermination des termes de l’action (pouvoir exécutif, commissions parlementaires, départements de l’administration), des modes d’accès et de la représentation des groupes à l’intérieur des organismes consultatifs ou décisionnels qui interviennent dans l’élaboration des mesures.

Les groupes et l’intérêt général

En dernière analyse on est amené à s’interroger sur l’action des groupes de pression en fonction de l’intérêt général. À première vue, elle apparaît comme néfaste, puisqu’elle fait peser sur l’État, gardien, en principe, de l’intérêt général, le poids d’intérêts particuliers. Mais il faut examiner de plus près ce que signifie l’intérêt général. On peut l’envisager d’un point de vue formel ou du point de vue de son contenu. Du point de vue formel, on pourra dire qu’un système fonctionne conformément à l’intérêt général s’il comporte un dosage convenable de stabilité et de flexibilité, s’il est capable à la fois de maintenir une cohésion suffisante du corps social et d’anticiper l’avenir, en assumant de façon constructive et créatrice les tensions qui apparaissent dans ce corps. Du point de vue du contenu, on pourra dire que l’intérêt général est ce qui assure à chacun toutes les possibilités d’épanouissement que peut offrir le niveau de civilisation matérielle et de culture existant à un moment donné.

Intégration formelle et jeu des forces

Il faut remarquer que les groupes de pression, bien qu’ils représentent des intérêts partiels, réalisent, à travers leur organisation et la fixation de leurs objectifs, un certain degré d’intégration qui rattache (dans une mesure variable) ces intérêts à une perspective globale. D’autre part, comme ils sont en partie convergents et en partie antagonistes, ils composent entre eux, à travers leurs interactions mutuelles, une figure d’équilibre, toujours momentanée, qui permet aux tensions réelles de se manifester, mais qui, en même temps, les inscrit dans une sorte de cohérence au moins provisoire. Si les partis étaient les seuls éléments de globalisation des intérêts et des objectifs, ils introduiraient presque certainement une distorsion systématique à l’égard des situations et des aspirations réelles. Le jeu complexe des groupes, en venant se combiner avec celui des partis, fournit une représentation beaucoup plus adéquate de la réalité sociale (telle qu’elle est vécue à la fois dans le système économique, dans le système culturel et dans le système politique), et oblige l’appareil d’État à modeler son action plus exactement sur celle-ci. Ainsi pourrait-on penser que l’action des groupes de pression s’exerce dans un sens favorable à l’intérêt général considéré d’un point de vue formel.

Mais si l’on se place au point de vue du contenu, on pourrait être amené à porter un jugement très différent. On fera remarquer que la fonction principale des groupes de pression est de transporter dans la sphère des décisions politiques les tensions et contradictions de la sphère économique, et par conséquent aussi les effets de domination propres à cette sphère. Or, ces effets de domination ont pour conséquence que la production n’est pas organisée de manière à satisfaire le mieux possible les besoins réels, compte tenu des ressources existantes. L’action des groupes de pression réalise une certaine forme d’intégration, mais celle-ci ne correspond pas, ou en tout cas ne correspond que très imparfaitement, au véritable intérêt général. Elle ne fait que refléter l’équilibre (toujours instable) des forces en présence. L’État, dans la mesure où il subit la pression des groupes, ne fait lui-même, dans son action propre, que refléter le jeu de ces forces. Et, même lorsqu’il intervient comme arbitre, il ne semble pas avoir la possibilité de modifier par lui-même les données qui lui sont imposées. Cela pourrait suggérer l’idée que l’État devrait, d’une manière ou d’une autre, limiter les capacités d’action des groupes de façon à reconquérir une autonomie entière à leur égard et à substituer à une conduite d’adaptation, qui enregistre les pressions des groupes et tente seulement de les harmoniser, une conduite volontariste, qui prend les mesures nécessaires pour répondre le plus efficacement possible aux exigences de l’intérêt général, au besoin en recourant à la contrainte.

Les groupes et la dynamique sociale globale

On peut se demander cependant si une telle vue n’est pas artificielle et illusoire et si ce n’est pas, au contraire, en définitive, l’action des groupes qui, seule, peut assurer la réalisation de l’intérêt général. Il ne faut pas oublier en effet que cette action doit être envisagée dans une perspective dynamique. Les groupes portent les intérêts réels, et par là représentent les forces sociales réelles. Leur action de pression sur l’État n’est qu’un aspect de leur action globale; elle représente seulement, au niveau des décisions du présent, la réfraction de la dynamique d’ensemble qui détermine l’évolution globale de la société. Il s’agit, pour la collectivité, de s’assurer du contrôle effectif des mécanismes qui commandent la croissance, qui orientent la production, qui décident des modalités selon lesquelles les besoins pourront être satisfaits. L’État aura certainement un rôle à jouer de ce point de vue, en tant qu’il est l’instrument de la collectivité. Mais il ne le pourra que dans la mesure où le développement de la dynamique sociale aura créé les bases nécessaires, c’est-à-dire dans la mesure où les groupes qui sont effectivement porteurs des besoins réels auront réussi à conquérir une situation stratégique telle qu’ils seront effectivement à même de contrôler les facteurs déterminants de la production. Mais c’est à travers le processus même dans lequel les groupes s’affrontent et interagissent avec l’État que cette position peut être conquise. On pourrait être ainsi amené à dire que l’interaction des groupes va dans le sens de l’intérêt général, à condition toutefois que celui-ci soit considéré non dans le court terme mais dans la perspective qu’ouvre la dynamique même de cette interaction.

Encyclopédie Universelle. 2012.